Bauland ist rar gesät und verbleibende Freiflächen sehr begehrt. Dies spiegelt sich in hohen Grundstückspreisen wider. Eine Studie zeigt, dass das Höchstgebot nicht zwingend das Beste ist – und zeigt Handlungsspielräume für eine gestaltende, nachhaltige und soziale Bodenpolitik von Kommunen auf.
Besonders in schnell wachsenden Ballungszentren schießen Grundstückspreise schnell in die Höhe. So steigen auch die kommunalen Ausgaben für die Infrastruktur, wie Schulen, Kitas und Krankenhäuser. Folglich ergibt sich aus den steigenden Preisen die Erwartung weiterer Preissteigerungen, sodass Kommunen freistehende Grundstücke kaum noch erstehen können. Dies führt dazu, dass sie ihrer Aufgabe den Bürgerinnen und Bürger Einrichtungen der Daseinsfürsorge bereitzustellen kaum noch gerecht werden können.
Mit dieser Problematik beschäftigt sich eine kürzliche erschienene Studie des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu). Thematisch geht es um eine verbesserte Koordination von Stadtentwicklungs- bzw. Liegenschaftspolitik und Stadtplanung. In der Studie „Aktive Bodenpolitik: Fundament der Stadtentwicklung - Bodenpolitische Strategien und Instrumente im Lichte der kommunalen Praxis“ wurde in Zusammenarbeit mit 14 Städten Möglichkeiten aufgezeigt mittels kommunaler Bodenpolitik Fehlentwicklungen wirksam zu begegnen.
Was zunächst etwas trocken klingen mag, hat einen großen Einfluss auf das städtische Zusammenleben: Welche Möglichkeiten gibt es, Spekulationen, die die Preisentwicklung nach oben treiben, wirksam zu verhindern? Wie kann Gentrifizierung und einer einhergehenden sozialen Spaltung der Gesellschaft effektiv entgegengewirkt werden? Wie ist es Kommunen möglich eine ausreichende öffentliche Infrastruktur für das Gros der Gesellschaft nachhaltig bereitzustellen? Im Ergebnis erarbeitet die Studie auch konkrete Handlungsempfehlungen für Kommunen.
Fakt ist, die Kommunalpolitik hat in kaum einem anderen Bereich einen so großen Einfluss auf das Leben der Menschen, wie im Rahmen der Stadtentwicklung. So fällt sowohl die Erstellung von Flächennutzungsplänen als auch von Bebauungsplänen in das kommunale Recht. Entsprechendes gilt für die Festlegung von Regeln bezüglich sozialen Wohnraums, Naherholungsflächen und die Umwandlung vom Acker zu Bauland. Doch eine einfache Antwort auf obige komplexe Fragestellungen ist schwer zu finden – die heutigen Herausforderungen erfordern stattdessen eine zielgerichtete Politik, die eine Vielzahl an Stellschrauben richtig zu justieren weiß. In der Praxis bleiben Handlungsspielräume teilweise ungenutzt und rechtliche Rahmenbedingungen verhindern mitunter ein effektives Handeln. Die Studie des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) zeigt das Potenzial von Städten und Gemeinden auf, um mit einer aktiven Bodenpolitik sowohl die öffentliche Infrastruktur als auch die Klimapolitik nachhaltig zu verbessern.
Preisregulierung von Boden
Eine einschneidende Forderung betrifft die Regulierung von Bodenpreisen. Es wird argumentiert, dass in vielen Fällen der Verkehrswert den ertragsbasierten Wert übersteigt. Dies steht laut Studie letztlich im Interesse aller, da die durch Spekulation getriebenen Preise sich letztlich auch in den nachgeordneten Märkten und somit den Kosten der Daseinsfürsorge niederschlagen. Folglich kann z.B. keine Nahversorgung durch Handwerker, Dienstleister und Handel mehr sichergestellt werden. Interessanterweise geht es dabei nicht nur um bebautes Land, sondern ebenso um unbebaute Grundstücke sowie Bauerwartungsland.
Keine Mitwirkung von Kommunen bei rasant steigenden Preisen
Weiterhin zwingen haushaltsrechtliche Bestimmungen Kommunen oftmals dazu ihre Grundstücke nicht unter dem Verkehrswert zu veräußern. Dies kann jedoch für die Schaffung von sozialem Wohnraum durchaus zweckdienlich sein. Daher wird eine Abkehr vom Höchstgebotsprinzip gefordert; dieses solle durch ein Bestpreisgebot ersetzt werden, welches soziale Faktoren miteinbezieht. Ein entsprechendes Vorgehen ist bei öffentlichen Ausschreibungen übrigens gang und gäbe, wenn dem „wirtschaftlichsten“ anstelle des „günstigsten“ Angebot der Zuschlag erteilt wird.
Vorausschauender Kauf von Grundstücken
Ebenso soll es Städten und Gemeinden haushaltsrechtlich ermöglicht werden Grundstücke vorausschauend zu erwerben. Momentan werden entsprechende Käufe durch strenge Haushaltsregeln blockiert. Ein reiner Fokus auf die Ausgaben ist laut Studie nicht angemessen, da der Erwerb eine nahezu risikolose Investition darstellt, welche in der Regel sogar mit einer positiven Wertentwicklung verbunden ist. Vorausschauende Käufe von Grundstücken können somit für abzusehende Entwicklungen Sorge tragen und zugleich vor entsprechenden Preissteigerungen geschehen.
Keine Grunderwerbssteuer für Gemeinnützigkeit
Eine weitere Forderung umfasst die Befreiung der Städte und Gemeinden von der Grunderwerbssteuer, wenn ihr Handeln der Bereitstellung der öffentlichen Infrastruktur dient. Eine solche indirekte Subvention vergrößert den Handlungsspielraum der Kommunen.
Bodenfonds
Am Beispiel von Baden-Württemberg wird aufgeführt, dass von Bund und Ländern geförderte Bodenfonds die Stadtentwicklung langfristig positiv beeinflussen können. Ziel ist es, komplexe Entwicklungsvorhaben voran zu bringen und so auch finanzschwachen Kommunen zu helfen, welche entsprechende Projekte nicht aus eigener Kraft stemmen können.
Vorkaufsrecht lückenlos gestalten
Kritisch betrachtet wird das städtische Vorkaufsrecht: Während es im Grundsatz einen positiven Effekt hat, sollten Befugnisse ausgeweitet werden; elementar sei ebenso die Möglichkeiten der Umgehung, wie z.B. Share Deals, die Anordnung einer gesamtschuldnerischen Haftung bei Portfolioverkäufen, oder die Begründung von Wohneigentum oder Erbbaurechten, effektiv zu verhindern. Problematisch hier ist, dass einige Geschäftspraktiken jedoch außerhalb der Zuständigkeiten der kommunalen Politik liegen. Wurde ein Grundstück beispielsweise von einer GmbH erworben, welche speziell für diesen Zweck gegründet wurde, kann die gesamte GmbH verkauft werden, anstatt dem Grundstück selbst. Offiziell wechselt das Grundstück niemals seinen Besitzer. Solche Konstruktionen werden oftmals benutzt, um die Zahlung der Grunderwerbssteuer zu umgehen. Begünstigt wird dies dadurch, dass das benötigte Eigenkapital auch in Form von Immobilien eingebracht werden kann.
Ermöglichung von privaten Beteiligungen
Während viele Maßnahmen eine striktere Regulierung vorschlagen, wird ebenso gefordert Eigentümer, welche ein Interesse an einer nachhaltigen Entwicklung haben, an der städtebaulichen Maßnahmen zu beteiligen. Aktuelle Regulierungen der Städte ermöglichten Gewinnausschüttungen erst nach vielen Jahren – vereinfachend ausgedrückt nach der Stellung einer Art „Schlussrechnung“. Ein solches Verfahren macht private Investitionen zur Unterstützung der Daseinsfürsorge jedoch oftmals unattraktiv. Es sei darauf verwiesen, dass eine frühere Gewinnausschüttung den (aufgezinsten) Gewinn nicht verändert. Es geht also nicht um mehr Profit, sondern um den Zeitpunkt aus Ausschüttung.
Bund und Länder sollen auch gemeinnütziges Land bereitstellen
Einige Forderungen appellieren auch an Bund und Länder: Grundstücke staatlicher Institutionen sollen, ggf. mit einer gemeinwohlbezogenen Zweckbindung, an Kommunen (zurück)gegeben werden, anstatt sie zum Höchstgebot an private Käufer zu veräußern. Dies sei insofern angemessen, als ebenjene Institutionen besagte Grundstücke in der Vergangenheit häufig zu sehr günstigen Konditionen erwarben. Ebenso sollte der Verkauf zwecks Haushaltskonsolidierung verboten werden, da eine entsprechende Kapitalisierung nicht nachhaltig ist und zukünftige Handlungsspielräume einengt.
Interkommunale Kooperation
Zuletzt spielt auch die interkommunale Zusammenarbeit eine Rolle: durch einen koordinierten Ausbau der Infrastruktur, welcher auch die Bedürfnisse der Nachbargemeinden im Blick hat, können auf regionaler Ebene positive Entwicklung gefördert werden, welche letztlich der Allgemeinheit zugutekommen.
Kommentar von Dr. Sobota:
Im Hinblick auf die Immobilienbewertung sind einige Aspekte der Studie interessant.
1) Die angesprochene Diskrepanz zwischen Vergleichswert und Ertragswert ist interessant.
Es ist erstaunlich, wie hoch der Unterschied zwischen verschiedenen mitunter ausfällt. So werden Wohnungen aus den 1960er Jahren mit dem Baujahr entsprechender Wärmedämmung und – vom frischen Anstrich abgesehen – ohne größere Renovierungen selbst in durchschnittlicher Lage von Düsseldorf oder Köln für das 40-fache des Rohertrags angeboten. Im Ertragswertverfahren hingegen ergäbe sich für eine solche Immobilie ein Multiplikator von 20 auf den Reinertrag. Der Reinertrag ist aufgrund bereits enthaltener Positionen der Instandhaltungs- und Verwaltungskosten sowie dem Mietausfallwagnis jedoch in der Regel 15-30% geringer als der Rohertrag. In der Berechnung des Multiplikators wurde bereits ein extremer Liegenschaftszins von 0% zugrunde gelegt, welcher zu einem höchstmöglichen Multiplikator führt. Ein negativer Zinssatz wird mitunter zwar beobachtet, ist rational betrachtet jedoch schwer zu begründen.
Die angesprochene Diskrepanz von rund 150% des Werts macht deutlich, dass nur eine antizipierte Wert- bzw. Mietsteigerung bzw. ein drastischer Wohnungsmangel im Rahmen der Selbstnutzung zu solch horrenden Preisen führen kann.
In der Immobilienbewertung stellt dies Sachverständige vor die Aufgabe den Marktwert in einem Gutachten dennoch genau festzustellen. Aus diesem Grund werden in der Regel zwei Bewertungsverfahren angewandt, um das Ergebnis auf Plausibilität zu prüfen. Im Hinblick auf den enthaltenen Faktor der Spekulation ist es die Aufgabe von Gutachtern solche Faktoren miteinzubeziehen, die aufgrund von konkreten Tatsachen zu erwarten bzw. mit hinreichender Sicherheit eintreten werden. Weiterführende Details zur Immobilienbewertung und angewandter Bewertungsverfahren finden Sie hier.
2) Wie schwer der vorletzte Punkt - die Privatisierung zur Haushaltskonsolidierung – wiegt, zeigt ein Beispiel aus Berlin: Dort wurden 2004 rund 65.000 Wohnungen der staatlichen Wohnungsbaugesellschaft GSW veräußert. Zum damaligen Zeitpunkt erhielt das Land summa summarum rund 2 Milliarden Euro für jenes Immobilienportfolio – die Übernahme von Krediten und sonstigen Verpflichtungen ist hierin enthalten. Bereits im Jahr 2018 betrug der Wert für den entsprechenden Bestand über 13 Milliarden Euro. Aufgrund zukünftiger Gewinnerwartung erklärte sich die heutige Eigentümerin, die Deutsche Wohnen, jedoch nicht bereit zum Buchwert zu verkaufen – angemessen sei laut Angaben der Gesellschaft vielmehr ein Aufschlag von fast 50%. Die damalige Privatisierung kommt den Staat (und ebenso die Mieter) somit teuer zu stehen.
3) Die Forderung nach einer Regulierung der Bodenpreise ist übrigens nicht neu. Eingeführt von den Nationalsozialisten im Jahre 1936 wurde die sog. „Preisstoppverordnung“ auch nach Ende des zweiten Weltkriegs bis 1960 in der Bundesrepublik bzw. bis 1989 den neuen Bundesländern beibehalten. Um im Rahmen der Deregulierung für die Allgemeinheit transparente, angemessene Preise zu ermitteln, wurden die lokalen Gutachterausschüsse ins Leben gerufen. Diese haben bis heute Bestand und analysieren jährlich die Entwicklung am Immobilienmarkt. Insbesondere werden die Bodenrichtwerte ermittelt, welche Sie für Nordrhein-Westfalen auf BorisPlus einsehen können. Dort können Sie auch den Grundstücksmarktbericht einsehen, welcher weitere Daten des aktuellen Immobilienmarkts vor Ort zusammenfasst.
4) In den Forderungen wurde wenig auf den sozialen Wohnungsbau eingegangen. Dieser böte weitere Spielräume, um den Wohnungsmarkt zu entspannen. Insbesondere die Verlängerungen von Bindungsfristen sowie verstärkte staatliche Bauvorhaben könnten zu einer merklichen Entspannung führen. Interessanterweise kann bereits eine geringe Entspannung dazu führen, dass eine reine Renditeanlage weniger interessant wird, da andere Anlagemöglichkeiten lukrativer werden. Dies wiederum führt zu weiteren Preissenkungen.
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Dr. Sobota | Sachverständiger für Immobilienbewertung
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